O teto, os furos e a lei do mais forte: considerações sobre a PEC nº 55/2016 (ou 241/2016, se você preferir)

Texto e gráficos de Bruno Carazza dos Santos

A proposta de colocar um teto para as despesas públicas é necessária e urgente, mas seus dispositivos revelam muito sobre a incrível incapacidade dos governos brasileiros de dizer “não” aos grupos de interesses

A PEC do Teto (PEC nº 55/2016, em tramitação no Senado, antiga PEC nº 241/2016, quando estava na Câmara) é a bola da vez a dividir os brasileiros. Depois das eleições de 2014 e do impeachment de Dilma Rousseff, agora a tentativa do governo de estabelecer um limite anual para as despesas públicas está levando as pessoas às ruas, abalando amizades e azedando reuniões familiares.

Meu ponto de partida para analisar a PEC é que responsabilidade fiscal não deveria ser algo para as pessoas se posicionarem contra ou a favor. Não gastar mais do que se arrecada deveria ser um valor a ser exigido de todos os governantes e partidos políticos, e não um tema a dividir quem é de esquerda e quem é de direita.

Nesse sentido, considero bastante louvável a iniciativa do governo de estabelecer um limite de gastos numa perspectiva de médio e longo prazo. Afinal de contas, nosso quadro fiscal se deteriorou gravemente nos últimos anos: a arrecadação caiu, as despesas cresceram muito e, como consequência, a dívida pública vem subindo perigosamente. Quanto mais déficit, mais dívida, mais juros, menos crescimento e mais tendência à inflação.

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Primeiro Ato – O teto

[Para acompanhar a análise abaixo, sugiro baixar o texto da PEC]

Para tentar conter esse quadro de derrocada econômica, o governo atual propôs mudar a Constituição para estabelecer um Novo Regime Fiscal, que terá vigência de 20 anos (art. 101) e estabelecerá limites individualizados para as despesas primárias (ou seja, não inclui despesas de juros) dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, além do Ministério Público e da Defensoria Pública (art. 102, caput). Observe que a PEC não se aplica a Estados e Municípios, apenas para a União.

Mas como será calculado esse teto? Em 2017, o teto será o gasto efetivo de 2016, mais um reajuste de 7,2%. A partir de 2018, será o limite do ano anterior, mais a inflação acumulada em 12 meses observada até junho (art. 102, § 1º). Isso significa que os gastos poderão seguir crescendo nos próximos anos, mas no máximo corrigidos pela inflação – como os economistas gostam de dizer, o gasto será congelado em termos reais.

Na prática, esta é a mecânica da PEC para realizar o ajuste fiscal de longo prazo: os limites calculados segundo a PEC devem ser respeitados por cada Poder (art. 102, § 2º); a Proposta de Lei Orçamentária anual deve ser compatível com o teto (art. 102, § 3º); o Poder Legislativo não poderá ampliar o limite durante a tramitação do Orçamento (art. 102, § 4º) e durante o ano não poderão ser autorizados créditos extras que ultrapassem o teto (art. 102, § 5º).

Meu problema com a PEC não está no teto em si. A estratégia proposta pelo governo é gradualista (sem cortes bruscos de imediato, o que torna a sua aprovação mais fácil), abrangente (divide o ônus do ajuste entre todos os Poderes) e tem um horizonte temporal longo, mas flexível – de acordo com o art. 103, depois de 10 anos o reajuste do teto poderá ser revisto em cada mandato presidencial.

Após analisar o texto da PEC e ler várias críticas contra e a favor, aí vão as minhas principais críticas.

Segundo Ato: As claraboias no teto

Meu primeiro problema com a PEC está nos furos do teto. No art. 102, § 6º estão presentes as exceções ao limite de despesas. O inciso I trata das transferências constitucionais para Estados e Municípios, que eu reconheço ser um aspecto difícil de lidar neste momento – assim, faz sentido entrar como uma exceção. Os incisos seguintes, no entanto, são grandes claraboias abertas no teto, que podem inviabilizar o ajuste necessário para reintroduzir a responsabilidade fiscal no governo.

O primeiro grande furo (art. 102, § 6º, II) trata dos créditos extraordinários, que são autorizações para gastos extras em situações “imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública” (CF, art. 167, § 3º). Você pode não saber, mas ao longo deste ano já foram autorizados gastos extras que superam R$ 45 bilhões para as mais variadas finalidades, com justificativas na maior parte das vezes forçadas, que nem de longe se enquadram em situações de “guerra, comoção interna ou calamidade pública”. Com a adoção da PEC, é muito provável que essa válvula de escape será utilizada cada vez mais pelos governos – e da pior forma possível, via medidas provisórias, com pouco debate parlamentar e quase nenhuma discussão pública. Para fechar essa brecha, e se pretendem que a PEC seja realmente séria, deveriam aproveitar a mudança constitucional e reformular a redação do art. 167, § 3º, para algo neste sentido:

Art. 167, § 3º. A abertura de crédito extraordinário somente será admitida em caso de guerra ou para lidar diretamente com situações de decretação de calamidade pública.

Ao eliminar o “como” da redação atual e retirar um conceito vago como “comoção interna”, eliminaríamos quase todo o conteúdo impreciso do dispositivo constitucional. Dessa forma, seria mais difícil fazer malabarismo retórico para permitir a execução de despesas corriqueiras não previstas originalmente no Orçamento. Somente assim teríamos uma justificativa para abrir essa exceção ao teto. Caso contrário, acredito que os governos terão uma larga avenida para burlar o limite da PEC.

A outra claraboia no teto da PEC é uma pegadinha do malandro. Segundo o art. 102, § 6º, III, não estão sujeitas ao limite “as despesas não recorrentes da Justiça Eleitoral com a realização de eleições”. Uma medida bem-intencionada, não? #sqn (“só que não”, traduzindo para os mais velhos, rsrsrs). Você sabe o que está incluído no orçamento da Justiça Eleitoral? Sim, o Fundo Partidário. E você sabe que estão articulando a criação de um Fundo Eleitoral para financiar as despesas dos candidatos nas eleições? Pois bem, então você pode imaginar a quem essa exceção está direcionada. Sim, aos partidos políticos e a seus candidatos, que poderão receber mais recursos de dois em dois anos, enquanto as demais despesas do governo estarão congeladas! O exemplo, neste caso, não está partindo de cima – e por isto essa exceção deveria ser suprimida sumariamente.

A terceira janela para as estrelas da PEC está no inciso IV do mesmo dispositivo das exceções. De acordo com sua redação, não estão submetidas ao teto as “despesas com aumento de capital de empresas estatais não dependentes”. Confesso que para saber do que se tratavam tive que recorrer ao Google, que prontamente me levou a uma página do Ministério do Planejamento com a lista das empresas estatais não dependentes de recursos do Tesouro para realizar seus investimentos. E quem eu encontrei lá? As suspeitas de sempre, as estatais que estiveram no noticiário policial nos últimos anos como canais de corrupção, clientelismo e contabilidade criativa: Petrobrás, Eletrobrás, Caixa Econômica, BNDES, Banco do Brasil, Docas, Infraero, Correios e cia. Logo, de acordo com o texto da PEC, o dinheiro continuará indo para o ralo nesses órgãos, enquanto os demais órgãos terão suas torneiras fechadas. Deixando essa brecha aberta, a tendência é que voltemos a ter orçamentos paralelos cada vez mais robustos daqui pra frente.

Por fim, o art. 102 da PEC traz ainda dois presentes para Legislativo, Judiciário, MP e Defensoria Pública. De acordo com os parágrafos 7º e 8º, nos três primeiros anos o Poder Executivo assumirá eventuais descumprimentos ao teto por parte desses “Poderes” (limitado a 0,25% do limite do Executivo). Não considero justo que os programas de governo e políticas públicas executados pelo Poder Executivo paguem o pato pelos excessos desses outros órgãos, cujas despesas estão concentradas principalmente em pessoal. Além disso, o parágrafo 9º permite que a cada ano esses Poderes possam compensar os limites individualizados entre seus órgãos. Assim, eventuais ultrapassagens ao teto pela Justiça do Trabalho, por exemplo, poderão ser compensadas por maiores apertos na Justiça Federal – o que não deixa de ser um desvirtuamento do espírito de comprometimento geral presente na PEC.

Terceiro Ato: O Teto e a Lei do Mais Forte, ou Grupos de interesse versus Políticas Sociais

Uma das maiores virtudes da PEC é tornar o processo orçamentário uma coisa real no Brasil. Há séculos o orçamento brasileiro é chamado de peça de ficção, pois durante sua elaboração a receita é superestimada e a despesa subestimada – e, assim, com um pouco de jeitinho, nossos políticos conseguem colocar na Lei Orçamentária quase todos os seus sonhos e aspirações. Mas como um antigo poeta baiano já dizia, “a vida é real e de viés” e ao longo do ano o dinheiro fica curto e o governo tem que rebolar para fechar a conta: faz contingenciamentos na boca do caixa, inventa uma contabilidade criativa, joga o que não der para o futuro (os famosos “restos a pagar”), emite dívida ou moeda – cada Presidente nos últimos anos fez suas opções nesse amplo cardápio de irresponsabilidade fiscal.

Mas é justamente na sua maior virtude – forçar o governo a elaborar um orçamento realista – que reside o maior problema da PEC na minha visão. Com a imposição do teto, o governo terá que fazer escolhas, priorizar, decidir onde realmente alocará os recursos escassos que administra. O processo orçamentário, portanto, tornar-se-á a cada ano um conflito orçamentário. E nesse conflito, levará vantagem quem tiver mais condições de convencer o governo de que sua proposta de política pública é mais urgente, necessária e merecedora de recursos. E nesse processo levarão vantagem, como sempre, os amigos do Rei ou quem está mais próximo dele: grandes doadores de campanha (via caixa 1 ou caixa 2), ilustres representantes do PIB nacional, grupos de interesses bem organizados em seus lobbies, corporações de servidores públicos, entre outros. A coletividade, detentora difusa do interesse público, entra em grande desvantagem nesse jogo orçamentário reorganizado pela PEC.

Em seus dispositivos, a PEC oferece quase nada para “igualar as armas” entre os grupos de interesse – bem organizados, com mais recursos e com maior acesso a quem decide sobre o orçamento – e a coletividade – com dificuldades de mobilização e de liderança. Nesse sentido, vislumbro apenas o art. 108, que exige estimativa de impacto financeiro dos projetos de lei que criem despesa ou renúncia de despesas, e o art. 109, que suspende a tramitação das proposições para avaliar seu impacto sobre o cumprimento do teto. Muito pouco, quase nada.

Ao contrário, a PEC esvazia o principal instrumento de proteção ao interesse público presente no atual sistema orçamentário brasileiro: as vinculações de recursos para despesas obrigatórias. A literatura considera as vinculações uma péssima medida de finanças públicas: engessam o poder do gestor de estabelecer prioridades, cristalizam despesas ao longo do tempo, impedem que o orçamento acompanhe as mudanças de cenário. Eu concordo com todas essas críticas – se aplicadas ao Reino Unido, à Dinamarca ou à Alemanha. Num país com tantas desigualdades sociais como o Brasil, as vinculações de recursos para áreas de interesse público como saúde e educação, que privilegiam a coletividade, são um mal necessário: protegem essas áreas contra a sanha dos grupos de interesses na repartição do bolo orçamentário. E a PEC, é preciso reconhecer, enfraquece as vinculações.

Ainda que os técnicos do governo argumentem que a PEC não diminuirá os recursos para saúde e educação, a leitura do art. 105 é clara. Os percentuais mínimos de aplicação de 15% da receita corrente líquida para a saúde (CF, art. 198, § 2º, I) e de 18% dos impostos em educação (CF, art. 212) passam a estar sujeitos ao teto. Nesse caso, teríamos o seguinte cenário: i) nos anos em que a arrecadação de impostos crescer menos que a inflação, o governo terá mais espaço para cumprir os percentuais mínimos previstos na Constituição; mas ii) nos anos em que a receita subir mais do que a inflação, o teto impedirá que os gastos em educação e saúde cresçam em termos reais, e assim os percentuais de 15% e de 18% não serão cumpridos. Em outras palavras, essa mecânica presente na PEC faz com que o governo “cumpra tabela” com educação e saúde nos momentos de crise, liberando recursos para gastos em outras áreas quando a receita estiver abaixo da inflação, e impede que o governo expanda as despesas em saúde e educação nos anos de bonança, quando a arrecadação superar a inflação. Por mais apreço que eu tenha pela responsabilidade fiscal, acho esse mecanismo bastante perverso do ponto de vista social.

É preciso dar um desconto para o governo porque, no art. 102, § 6º, I da PEC (aquele das exceções para as transferências constitucionais), ficou isenta do teto a complementação que a União faz para o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – o Fundeb. O problema é que a vigência do Fundeb se encerra em 2020, e a partir daí a União fica desobrigada a fazer essa transferência para o ensino básico em Estados e Municípios. Logo, depois disso imperará o teto também nessa importante área social.

Ao esvaziar a vinculação de recursos para as áreas sociais, a PEC desequilibra o jogo em favor dos grupos de interesses no processo orçamentário. Ou você imagina que teremos ocupações de escolas, passeatas e greves todo ano para garantir mais recursos para saúde e educação enquanto o orçamento está sendo elaborado? Quem você acha que terá mais sucesso em ser ouvido pelo governo na definição do Orçamento: empresários com lobby organizado pela CNI pleiteando novos subsídios para a indústria nacional, empreiteiras que continuam abastecendo campanhas eleitorais via caixa 2, ruralistas com sua bancada lutando por novas renegociações de dívidas junto ao Banco do Brasil, servidores da elite do funcionalismo público querendo reajuste salarial ou você e eu que queremos uma educação básica melhor no Brasil?

Também li por aí que a PEC levará a uma maior cobrança dos eleitores, exigindo dos deputados e senadores que atribuam mais recursos para a saúde e a educação. Isso poderia fazer sentido se tivéssemos um sistema eleitoral com lista fechada ou voto distrital, em que haveria maior identificação entre o eleitor e o partido ou candidato eleito. No sistema atual, em que votamos em uma pessoa e elegemos outra, com coligações de partidos que não dizem nada para ninguém, imaginar que temos este tipo de accountability entre os políticos e seus eleitores no Brasil é até ingênuo. A menos que a voz rouca das ruas se levante, como aconteceu em junho de 2013 – mas é difícil esperar que isto aconteça anualmente.

Por todos esses motivos, acho que a PEC, apesar de ter a vantagem de tornar real o conflito orçamentário, acabará estabelecendo a lei do mais forte nas finanças públicas brasileiras. E a corda, como sempre, arrebentará no lado mais forte – a grande massa de brasileiros desprotegidos de um sistema de saúde e educação decentes.

Sem um Gran Finale: O governo vai jogar o problema para o futuro?

Para finalizar minha análise sobre os dispositivos da PEC, resta tratar das medidas previstas pelo governo para restabelecer o equilíbrio fiscal em caso de descumprimento do teto.

De acordo com o art. 104, se o limite for desrespeitado, os Poderes da União estarão proibidos de conceder vantagens remuneratórias de qualquer natureza para seus servidores, criar cargos, alterar estruturas de carreiras, contratar pessoal, realizar concursos públicos e criar ou conceder reajustes de despesas obrigatórias acima da inflação. Além disso, o Poder Executivo não poderá criar ou expandir subsídios, subvenções, incentivos ou benefícios tributários até que o teto seja reestabelecido (art. 104, § 2º).

Essas medidas são todas importantes e condizentes com o espírito da Lei de Responsabilidade Fiscal – essa desconhecida. No entanto, ao ler esses dispositivos, me veio à mente novamente a questão dos grupos de interesses.

Ora, vivemos um quadro fiscal muito agudo, causado justamente pela prodigalidade dos governos anteriores em conceder benesses a grupos muito específicos como empresários que se refastelaram com toda sorte de financiamentos subsidiados e regimes tributários especiais e servidores públicos de carreiras de elite dos três Poderes que passaram a ganhar acima de R$ 20 mil ou R$ 30 mil sem qualquer avaliação séria de produtividade. Também tivemos uma série de políticas públicas mal desenhadas, que drafam recursos públicos com baixo retorno social.

Olhando as medidas corretivas previstas na PEC, vejo que elas se destinam justamente a esses grupos que foram os mais beneficiados pelo descontrole fiscal dos últimos anos. Se a situação atual já é grave, fico me perguntando por que motivo o governo não toma medidas contundentes para lidar com esse problema agora. Por que não adotar um pacote suspendendo os reajustes de salários concedidos a determinadas carreiras do Executivo, Legislativo, Judiciário e MP ao longo deste ano e lançar um cronograma de desativação (phasing out) da ampla rede de benefícios tributários e creditícios concedidos para o empresariado brasileiro nos últimos anos, ainda mais agora que a OMC os condenou?

A resposta está na relação umbilical entre as elites políticas e econômicas no Brasil. Em vez de dizer “não” e conceber as medidas corretas para restabelecer o equilíbrio fiscal, o governo prefere empurrar com a barriga e entregar a bomba para o governo seguinte, que terá que lidar com o estouro dos tetos a partir de 2019. E isso porque não quer arcar com o custo de piorar o status daqueles que, no final das contas, sustentam o governo. E aqui a ambiguidade do verbo “sustentar” é proposital.

Eu realmente gostaria de terminar essa análise da PEC otimista, como comecei no primeiro ato. O desfecho, no entanto, é melancólico: devido a decisões superiores expressas em pequenos detalhes, a PEC pode falhar no seu intuito de restabelecer o equilíbrio das contas públicas e ainda fragiliza o atendimento da coletividade diante de interesses privados muito bem organizados.

É lamentável ver uma medida tão importante para o país ter seus objetivos desvirtuados pelo desinteresse do governo em atacar de frente as causas de nosso descontrole fiscal.

Fechem as cortinas.

Post scriptum do dia 16/11/2016, às 8:44h: Com a base que o governo tem no Congresso, é inevitável que a PEC seja aprovada tal qual ele está redigida. No entanto, o governo não pode se iludir com essa vitória. Há uma extensa agenda de reformas que precisa ser aprovada e o governo não pode subestimar a resistência popular causada pela adoção da PEC do teto.

Não ficarei surpreso se tivermos uma nova onda de manifestações tal qual tivemos em junho de 2013 quando essas novas propostas, que por natureza são impopulares, forem discutidas ao longo de 2017. Se tivemos tanta repercussão negativa com a PEC do teto e a MP do ensino médio, imagine quando for enviada para o Congresso a reforma da Previdência.

Se quisesse aplacar a insatisfação social crescente, o governo deveria sinalizar para a população que sua preocupação com o ajuste fiscal está acima de interesses particulares. Para isso, deveria rever as exceções presentes na PEC e implementar um pacote de cortes de despesas que atinja o “bolsa empresário” e reveja os reajustes do Judiciário, Legislativo e das carreiras da elite do Poder Executivo. Só assim ele poderia demonstrar para o cidadão em geral que seu compromisso é com a austeridade nas contas públicas, e não com o desmantelamento das políticas sociais.

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