Orçamento secreto inova para continuar tudo igual
Por Bruno Carazza. Publicado originalmente no jornal Valor Econômico em 24/05/2021.
Rogério Marinho, atual ministro do Desenvolvimento Regional, faz parte de uma linhagem da qual pertenceram Fernando Bezerra, Ramez Tebet, Nei Suassuna, Ciro Gomes, Geddel Vieira Lima, Mário Negromonte, Gilberto Kassab, Fernando Coelho e Helder Barbalho, entre outros. Em comum, são políticos com forte base local e que tiveram sob suas mãos a distribuição de verbas para a realização de obras Brasil afora. Trata-se da árvore genealógica do novo escândalo que ronda o governo Bolsonaro: o orçamento secreto – ou “tratoraço”, como preferem alguns.
Em qualquer lugar do mundo, político adora uma obra pública. Seja no lançamento da pedra fundamental ou no descerramento da placa de inauguração, não podem faltar o discurso das autoridades, a banda de música, a entrevista para a rádio local, as fotos para as redes sociais e aquele “banho de povo” que pode render muitos votos nas próximas eleições.
Enquanto educação, saúde e segurança são políticas públicas difíceis de serem atribuídas a um político em particular – pois resultam da cooperação entre União, Estados e municípios e apresentam resultados apenas no médio e longo prazos –, obras são entregas concretas que levam a marca de quem conseguiu os recursos em Brasília e viabilizou a construção da ponte ou do açude, o asfaltamento da estrada ou o embelezamento da praça da Matriz.
Houve uma época, nos Estados Unidos, em que ter uma despensa cheia de carne de porco era sinal de fartura e boa situação financeira. Daí vem a expressão “pork barrel”, usada na ciência política para designar a prática em que políticos tentam garantir recursos para agradar suas bases eleitorais. Assim, na discussão do orçamento cada parlamentar tenta “puxar a sardinha para a sua brasa” – outra expressão alimentícia que talvez faça mais sentido em português do que o “pork barrel” dos americanos.
No Brasil, graças ao desenho da Constituição de 1988, esse jogo se dá em três etapas: i) o Poder Executivo elabora a proposta de orçamento anual; ii) o Congresso Nacional a analisa, podendo modificá-la por meio de emendas e iii) a bola retorna ao Executivo, que executa o que foi aprovado, de acordo com a disponibilidade de dinheiro.
Dadas as características de nosso processo orçamentário, a pesquisa sobre o presidencialismo de coalizão brasileiro sempre atribuiu papel central a essa dimensão. Como é o presidente da República quem, em última instância, tem a chave do cofre, decidindo como vai aplicar os escassos recursos arrecadados, isso vira uma moeda de troca valiosa nas negociações com deputados e senadores. Atire a primeira pedra o presidente que nunca liberou dinheiro para a execução de emendas parlamentares nas vésperas de votações importantes no Congresso.
A prática do “é dando que se recebe” tem origem em tempos imemoriais – e vale aqui a indicação do clássico Coronelismo, Enxada e Voto, de Victor Nunes Leal (1948). A ditadura militar ressuscitou o Ministério do Interior, ao qual ficavam vinculadas todas as autarquias e estatais criadas para atuar em âmbito local, como a superintendências de desenvolvimento (Sudene, Sudam, Sudeco), o Departamento Nacional de Obras contra a Seca (DNOCS), a Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco (Codevasf), os bancos da Amazônia (Basa) e do Nordeste (BNB) e o Banco Nacional da Habitação (BNH), entre outros.
Já na Nova República, o balcão foi rebatizado como Ministério da Integração Regional por Itamar Franco, que o entregou ao então senador maranhense Alexandre Costa, do antigo PFL (atual DEM). Nos governos seguintes, os nomes mudaram – Integração Nacional, Desenvolvimento Regional – e houve desmembramento e depois reincorporação no Ministério das Cidades. Mas a lógica permaneceu a mesma: o governo concede a pasta a algum partido ou cacique regional, que decide onde alocar o orçamento para obras de infraestrutura, geralmente com fins eleitoreiros ou de barganha legislativa. E dá resultado.
O cientista político Fernando Meireles defendeu em 2019 uma tese de doutorado intitulada “A Política Distributiva da Coalizão”, da qual recebeu, com justiça, menção honrosa no Prêmio Capes. Utilizando técnicas econométricas modernas, Meireles demonstra relações de causalidade que comprovam que: i) prefeitos de mesmo partido dos ministros recebem mais dinheiro público, especialmente em anos de eleição; ii) ministros tendem a favorecer municípios de seus Estados; e, fechando o ciclo, iii) localidades contempladas pelas políticas distributivas tendem a entregar mais votos para seu partido nas eleições seguintes para a Câmara dos Deputados.
Como Meireles alerta em sua tese, ao distribuir recursos orçamentários de forma estratégica, buscando conquistar votos ou apoio no Congresso, o governo acaba criando distorções. Sem dados ou evidências, aplica o dinheiro público nos lugares que dão maior retorno político aos políticos que patrocinam as emendas, e não onde é realmente necessário. E abrem as portas para a corrupção – tema que não é objeto da pesquisa do pesquisador.
Nos tempos de vacas gordas, quando o país crescia após o Real ou pelo boom das commodities, FHC e Lula construíram um arranjo político e econômico que gerava um superávit primário de 3% do PIB ao ano e ainda sobrava recursos para os partidos de sua base aplicarem nos seus redutos eleitorais. Com a crise a partir de 2015, a fonte secou e os parlamentares trataram de garantir sardinha para a sua brasa colocando na Constituição a execução obrigatória de parte de suas emendas individuais ou coletivas.
Com Bolsonaro, inaugura-se uma nova etapa do pork barrel brasileiro. Da boca pra fora, o presidente se gaba de não ter incluído seus ministérios no toma-lá-dá-cá com o Centrão. Entre quatro paredes, porém, Rogério Marinho e Luiz Eduardo Ramos (Casa Civil) criaram o orçamento secreto das emendas de relator (RP9), distribuindo bilhões a quem se dispõe a apoiá-lo, sem transparência ou controle, facilitando a corrupção.
Tudo muda, para continuar igual.
