Delação da Odebrecht: a “metralhadora ponto cem” para a minha tese

Texto e gráficos de Bruno Carazza dos Santos

A delação de Cláudio Melo Filho, primeiro dos mais de 70 capítulos da odisseia Odebrecht, é a prova dos nove para a minha tese sobre financiamento de campanha e produção de leis no Brasil

Não me lembro com precisão a data, mas foi no final de 2012 que, ao voltar a pé do trabalho, pensei pela primeira vez nas doações de campanha como a variável que eu precisava para ser o fio condutor da minha tese. Naquela época, recém aprovado no doutorado na UFMG, eu queria responder a uma pergunta que, vindo da Economia e com alguma experiência profissional acompanhando projetos de lei no Congresso Nacional, eu praticamente nunca tinha ouvido durante minha graduação em Direito: de onde vêm as leis?

Tendo morado em Brasília, uma cidade onde se respira um ar (seco) impregnado de lobby (de grandes empresas, de sindicatos, de movimentos sociais), eu decidi pesquisar no doutorado como a legislação é influenciada pelos grupos de interesses. Minha hipótese: o processo legislativo no Brasil é dominado por determinados agentes que, valendo-se de acesso privilegiado ao poder, moldam a legislação para atender a seus objetivos privados, em detrimento de toda a coletividade.

Como um professor da banca de seleção me questionou, meu tema de pesquisa era óbvio. Ele pensava, com razão, que isso era senso comum demais para uma tese de doutorado. Mas, mesmo assim, eu queria demonstrar o óbvio ululante.

Pouco tempo depois vi que estava andando em terreno extremamente pantanoso. Conforme fui revendo a literatura de ciência política, pesquisar lobby e influência é algo muito complicado: pra começar, a atividade nem é regulamentada no Brasil. Depois, como vencer a resistência de lobistas (se eu conseguisse encontrá-los!) e políticos para dizerem a verdade sobre como influenciam e são influenciados no Congresso Nacional? Aliás, tem uma frase ótima do Barry Ames que ilustra bem esse problema: “Entrevistar deputados federais não é nada simples. Nas primeiras vezes que você marca uma entrevista, o deputado a cancela ou simplesmente não aparece. Na terceira vez, você tem de esperar uma ou duas horas até que o deputado apareça. Quando a entrevista finalmente começa, o deputado presume que você precisa de uma aula de história do Brasil, de modo que a conversa se inicia na Revolução de 30. Quando, por fim, a aula termina, começam as mentiras” (Barry Ames, Os Entraves da Democracia no Brasil, 2003, p. 54).

Para comprovar a minha tese eu precisava de uma variável indireta, mas objetiva, palpável e de preferência quantificável para usar como medida de influência econômica. Estava pensando justamente nisto enquanto subia a Av. João Pinheiro, bem em frente à Associação Médica, quando tive um estalo e pensei nas doações de campanha. Elas seriam o elo que eu precisava para verificar a ligação entre grandes empresas e o comportamento dos políticos.

Estávamos então no final de 2012, e a Operação Lava Jato nem havia começado ainda – só a partir de 2014 as doações de campanha passaram a ganhar as manchetes dos jornais de forma tão intensa. Além disso, só depois eu vim a saber que tinha um pessoal da Ciência Política que já estudava seus efeitos sobre os resultados das eleições há bastante tempo: David Samuels, Bruno Speck, Wagner Pralon Mancuso, Vítor Peixoto, Bruno P. W. Reis, Manoel Santos…

Depois de baixar os dados do Tribunal Superior Eleitoral, minha estratégia foi uma só: follow the money! Passei a cruzar dados de doadores de campanha com informações que eu compilava das tramitações dos projetos de lei e medidas provisórias nos sites da Câmara e do Senado: liderança de partidos, participação em comissões, vinculação a frentes parlamentares (as famosas “bancadas”), votações, relatorias, apresentação de emendas. A partir de uma montanha de dados (que eu disponibilizei aqui), como diria o Ministro Teori Zavascki, era só puxar uma pena que vinha uma galinha gorda, com evidências claras de que deputados e senadores atuavam em retribuição ou em busca de contribuições de grandes empresas nas eleições seguintes.

Apesar de ter evidências fartas de que minha hipótese estava certa (sim,  a maioria das leis brasileiras parece ser criada para atender interesses privados, e não públicos), no fundo eu admitia uma fragilidade da pesquisa: a falta da maldita econometria, que por limitações pessoais eu não me sentia em condições de verificar causalidades, relações multivariadas, entre outros testes que eu não me sinto seguro para fazer. Essa questão, obviamente, não passou batida na banca: lembro-me muito bem do Marcos Lisboa e do Bruno P. W. Reis muito educadamente sugerirem que, no futuro, eu me enveredasse por essa seara para dar mais robustez às relações que eu mapeei com estatística descritiva e testes de hipóteses. Seria a “tese fase 2”, segundo o Marcos…

Alguns meses depois da tese, acaba de vazar para a internet a delação do Cláudio Melo Filho, o vice-presidente de relações institucionais da Odebrecht, o homem que comandava o lobby na maior empreiteira do Brasil. A primeira das 70 e tantas saraivadas da metralhadora “ponto cem” (segundo a conversa de Sarney com Sérgio Machado) foi, para mim, a prova dos nove da minha tese de doutorado. No relato do delator está a comprovação daquilo que eu não consegui demonstrar econometricamente na minha tese: uma verdadeira aula de como o financiamento eleitoral é um dos mais eficientes mecanismos de comprar acesso ao poder e influenciar o processo legislativo e, assim, criar leis que atendam ao interesse privado da grande empresa doadora.

Tome, por exemplo, o trecho abaixo, em que Cláudio Melo Filho descreve como buscava influenciar o processo legislativo por meio de doações aos líderes dos partidos: “Resumindo, minha atuação, por ser da área de relações institucionais, é no sentido de manter perene e diretamente, e com o apoio das entidades de classe que representam os setores afetos às empresas do grupo, relações institucionais com parlamentares, que preferencialmente exercem forte liderança em seu partido e em seus pares. A minha empresa tem interesse na permanência desses parlamentares no Congresso e na preservação da relação, uma vez que historicamente apoiam projetos de nosso interesse e possuem capacidade de influenciar os demais agentes políticos. O propósito da empresa, assim, era manter uma relação frequente de concessões financeiras e pedidos de apoio com esses políticos, em típica situação de privatização indevida de agentes políticos em favor de interesses empresariais nem sempre republicanos (p. 5)”.

Agora veja o gráfico abaixo da minha tese, onde eu comparo as doações de pessoas jurídicas direcionadas aos líderes partidários em comparação com os demais deputados nas eleições – e veja como está em completa consonância com o relato do delator:

O vice-presidente de Relações Institucionais da Odebrecht também apresenta, em detalhes, como a empresa influenciou a tramitação de medidas provisórias com o intuito de incluir dispositivos que lhe concederiam tratamento tributário privilegiado e outros benefícios regulatórios (veja páginas 36 a 51 da delação). Nesses casos, a empresa pressionava o relator da MP (em boa parte dos casos, o senador Romero Jucá) a incluir esses dispositivos no seu substitutivo ou cooptando deputados ou senadores a apresentarem emendas redigidas pela própria empresa.

O funcionamento desse esquema é muito próximo ao que busquei demonstrar na tese fazendo o cruzamento de dados entre doações de empresas e os setores potencialmente beneficiados com medidas provisórias ou emendas. Analisando as MPs e emendas com conteúdo explicitamente econômico e os setores econômicos mencionados nas suas justificativas e exposições de motivos, eu pude identificar um índice altíssimo de convergência entre contribuições de campanha e a indicação de relatores ou a apresentação de mudanças ao texto original das MPs, na mesma linha do que Cláudio Melo Filho descreveu na delação:

O interessante na descrição de Cláudio Melo Filho ao expor as vísceras do Congresso Nacional, com propinas e caixa dois negociados nos gabinetes do prédio projetado por Oscar Niemeyer, é indicar os agentes pivotais escolhidos pela empresa para influenciar os demais parlamentares na tramitação legislativa. Nesse papel destacam-se o núcleo do PMDB no Senado (Renan Calheiros, Romero Jucá e, em menor medida, Eunício Oliveira), o grupo de Michel Temer (primeiro na Câmara e depois no Palácio do Planalto: Eliseu Padilha, Moreira Franco e Geddel Vieira Lima) e um grupo de deputados e senadores – alguns veteranos, outros lideranças promissoras – que o lobista nominalmente aponta como de “contato frequente” ou de “contato esporádico”. Em todos esses casos, a Odebrecht atuava tentando influenciar a aprovação de medidas de seu interesse, usando principalmente doações de campanha, tanto oficiais quanto caixa dois.

Para dar uma ideia de como a Odebrecht exercia esse papel de influenciar figuras-chave no processo legislativo, compilei os dados dos relatores e dos autores de emendas parlamentares de todas as MPs editadas entre 2001 e 2014. Em seguida, identifiquei aqueles que i) receberam doações oficiais da Odebrecht entre 2002 e 2014. Seguindo a delação de Cláudio Melo Filho, verifiquei ainda aqueles que ii) receberam doações via caixa dois da empresa ou iii) eram contatos frequentes ou esporádicos da empresa no Congresso.

É preciso destacar que o fato de terem recebido doações da Odebrecht não quer dizer, a priori, que os deputados e senadores atuaram sempre em favor da empresa. Além disso, muitas das MPs relatadas ou das emendas propostas pelos parlamentares podem não ter relação direta com a empreiteira baiana. O propósito deste exercício é apenas demonstrar como esse grupo de parlamentares sujeito a uma pressão mais intensa da Odebrecht – seja via doações oficiais, seja via relato do lobista – tem poder de influência na tramitação legislativa.

No gráfico abaixo, cada círculo representa um parlamentar que exerceu o papel de relator de medida provisória no período de set/2001 a dez/2014. O tamanho da bolinha representa o número de MPs relatadas, enquanto a cor indica o grau de relações com a Odebrecht revelado até o momento de acordo com a legenda.

[Para “brincar” com os dados do gráfico abaixo, fica melhor se você abrir este post no desktop. Se não sair legal, você pode rolar a barra da direita, clicar em “Tela cheia” para ampliar e interagir com os dados.]

No gráfico acima, salta aos olhos o papel preponderante desempenhado por Romero Jucá na relatoria das medidas provisórias. Segundo Cláudio Melo Filho, “Caju” (seu codinome na Odebrecht) é o “Resolvedor-Geral da República” e está sempre disposto a atuar em favor do empresariado, razão pela qual seu gabinete é bastante concorrido entre os lobistas. O vice-presidente da Odebrecht destaca a lógica de atuação de Romero Jucá em favor da empreiteira: “Romero Jucá era o meu principal interlocutor no Congresso Nacional. O relevo da sua figura pode ser medido por dois fatos objetivos: (i) a intensidade da sua devoção aos pleitos que eram do nosso interesse e (ii) o elevado valor dos pagamentos financeiros que foram feitos ao Senador ao longo dos anos. […] Em todos esses casos, a escolha do Senador Romero Jucá como meu interlocutor principal no Congresso foi devida, sob a ótica do plano político, basicamente, a três [quatro] fatores: (i) A posição histórica de liderança desempenhada pelo Senador nos governos anteriores, em que era considerado o “Resolvedor da República no Congresso”, sendo líder de todos os governos em que exerceu mandato, que lhe rendeu a alcunha de “Eterno Líder”; (ii) Atuação como anteparo das manobras que podiam surgir na Câmara dos Deputados, antecipando atuações de deputados contrárias a nossos pleitos e atuando na defesa de nossos interesses junto aos deputados; (iii) A capacidade de articulação no seu partido, entre seus pares, especialmente Renan Calheiros e Eunício Oliveira (trio que efetivamente era o dono do PMDB do Senado), e nas demais esferas do Governo; e (iv) A sua desenvoltura no tratamento com o Poder Executivo, especialmente junto ao Ministério da Fazenda e do Ministério do Planejamento, tendo sempre voz de relevância junto a este Poder” (pp. 12-14).

À parte a centralidade exercida por Romero Jucá (segundo o delator, em total coordenação com Renan Calheiros) é também visível como o poder da Odebrecht se estendia a parlamentares de destaque em variados partidos e com grande protagonismo na produção de leis, como pode ser visto abaixo. Seguindo a mesma lógica do anterior, o gráfico computa as emendas propostas por cada parlamentar entre set/2001 e dez/2014 às MPs editadas no período:

À medida em que avançarem as delações da Odebrecht, é de se imaginar que a extensão dos parlamentares comprometidos com os interesses da maior empreiteira do país tende a aumentar consideravelmente, reduzindo a área amarela dos gráficos acima. O próprio Cláudio Melo Filho indica que outras subsidiárias da empresa tinham independência em levar adiante seu papel de “relações institucionais”. É muito provável, portanto, que tenhamos bastante material para levar adiante a comprovação dos vínculos entre poder econômico e poder político no Brasil, tal qual pretendi fazer na minha tese. Embora necessária, a econometria vai ter que esperar um pouco…

Nota: Para quem tiver mais interesse no tema, no dia 07/12/2016 o Nexo Jornal recomendou a leitura da minha tese para seus leitores, na seção “Acadêmico”: veja. A íntegra da tese também pode ser encontrada aqui.

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