With a Litte Help from my Friends - Governabilidade, PMDB e "Fraqueza" do Presidente da República

No final de 2014 faleceu o cantor Joe Cocker, aos 70 anos de idade. Entre os inúmeros feitos de sua longa carreira, na minha opinião o maior deles foi ter gravado uma canção dos Beatles muito melhor do que o próprio conjunto de Liverpool. A versão de Joe Cocker para With a Little Help from my Friends – tema do igualmente memorável seriado Anos Incríveis – para mim é definitiva, e supera em muito a original, do álbum Sgt. Pepper’s Lonely Hearts Club Band (é só conferir a apresentação ao vivo em Woodstock para comprovar).

Esta introdução serve para contextualizar dois aspectos que eu espero explorar aqui hoje. O primeiro é um agradecimento aos colegas que, após a última postagem, incentivaram a minha pesquisa de doutorado e apresentaram questões muito relevantes que merecem ser investigadas mais a fundo. Essa ideia de publicar e discutir paulatinamente os resultados da pesquisa, à medida em que eles são produzidos, certamente resultará numa tese melhor, mais embasada tecnicamente. “Com uma ajudinha de meus amigos”, espero fazer um trabalho mais útil para entender o processo de elaboração das leis no Brasil.

Dito isto, estive refletindo sobre a atual crise política por que passa o governo Dilma Rousseff e, a partir do ponto levantado pelo Wagner Artur Cabral na postagem anterior (aqui), resolvi abrir os dados da tabela publicada na última postagem para verificar o protagonismo dos sucessivos Presidentes da República em propor e aprovar leis de seu interesse.

Como bem apontou o Wagner, o padrão de dominância do Poder Executivo na aprovação das leis federais mudou ao longo dos últimos governos. Como demonstram os dados da tabela abaixo, nota-se uma clara tendência de queda no segundo mandato do presidente Lula e no primeiro mandato de Dilma, em comparação com as médias dos governos FHC I, FHC II e Lula I.

Essa perda de “poder” do Presidente na agenda legislativa do Congresso também pode ser comprovada analisando os números de edição das medidas provisórias. Esse tipo especial de norma – criada pelo Poder Executivo, com força de lei desde o primeiro dia de publicação, mas que pode ser derrubada pelo Congresso em 120 dias e perder os seus efeitos – tem sido utilizado com bastante frequência pelos Presidentes da República desde a Constituição de 1988. Em bom português, é uma espécie de atalho de que o Presidente dispõe para editar uma norma que ele considera “relevante e urgente” sem a aprovação prévia do Congresso.

Como as medidas provisórias têm requisitos muito frouxos (os conceitos de “relevância” e “urgência” se amoldam ao gosto do freguês), há quase um consenso de que o Poder Executivo abusa de sua utilização, apropriando-se assim de uma prerrogativa que é, por excelência, dos deputados e senadores: fazer leis.

Em função das críticas às medidas provisórias, o Congresso aprovou uma emenda à Constituição em 2001 (EC nº 32/2001), que alterou o seu rito de tramitação com o objetivo de conter esses abusos.

Para analisar o protagonismo legislativo dos Presidentes da República sob a dimensão das medidas provisórias, elaborei a tabela abaixo. Para tornar os dados comparáveis entre si, computei apenas as medidas provisórias editadas após a promulgação da EC nº 32/2001.

A partir da leitura da terceira coluna da tabela, observamos que a frequência de edição das MPs vem caindo ao longo do tempo. Enquanto FHC emitiu uma nova MP a cada 5 dias (!!!!), Dilma emite uma nova MP a cada 10 dias, em média [como existem assuntos urgentes neste país, não???].

Para medir como cada Presidente conseguiu fazer valer a sua vontade e ver as suas MPs serem ratificadas pelo Congresso, elaborei dois indicadores. O primeiro, na quinta coluna, mede a taxa de sucesso na aprovação de uma MP no Congresso. Para isso, apenas dividi o número de MPs aprovadas pelo número de MPs editadas ao longo do mandato presidencial. Podemos ver que essa taxa, no governo Dilma, é de quase 70% – um número alto, mas inferior a índices superiores a 80% nos governos FHC e Lula.

O segundo indicador é mais restritivo: mostra a taxa de sucesso relativo do Presidente ao editar MPs. Nesse item não estou apenas interessado no número de MPs aprovadas pelo Congresso, mas sim o de MPs aprovadas sem quaisquer mudanças (as famosas “emendas”) aprovadas pelos parlamentares. Sob esse prisma, novamente o governo Dilma mostra-se mais “fraco” que os demais. Enquanto FHC II conseguiu aprovar sem emendas mais de 70% de suas MPs, Dilma Rousseff alcançou um percentual de apenas 21,8%. Em outras palavras, para ver suas MPs aprovadas pelo Congresso, Dilma teve que ceder mais e acatar as mudanças propostas – ou exigidas – pelos deputados e senadores.

Esses dados ajudam a entender o atual momento político e serão muito importantes para o desenvolvimento da minha tese. É importante notar que a queda de protagonismo do Poder Executivo na agenda legislativa do Congresso coincide com o segundo mandato do presidente Lula e agrava-se no governo Dilma, justamente quando o PMDB torna-se declaradamente um “sócio” do PT no poder. Na minha leitura, é bastante emblemático perceber que, em nome da tão falada governabilidade, temos um governo que se mostra cada vez mais fraco, quando comparado com os anteriores (FHC e Lula I). Com a ajuda de amigos assim, quem precisa de inimigos?

Para a tese temos aí alguns pontos de pesquisa muito bem levantados pelo amigo Nilson Figueiredo Filho no post anterior. Dada a relevância das medidas provisórias e a crescente tendência do governo em ceder nas negociações para sua aprovação, a autoria e o teor das emendas parlamentares assume um papel central para checar de que forma os grupos de interesse influenciam a produção legislativa via MPs. Ou seja: há evidências de que grupos induzem parlamentares a não apenas elaborar projetos legislativos, mas também a propor emendas que atendam a seus interesses?

Como argumenta o Nilson, esse fenômeno da influência dos grupos torna-se ainda mais importante frente ao fortalecimento, observado nos últimos anos, das chamadas bancadas suprapartidárias (bancadas da bala, dos ruralistas, dos ambientalistas, dos evangélicos, etc.). A atuação dessas bancadas na tramitação dos projetos de lei e medidas provisórias passou a ser decisiva em muitos casos, e é preciso pesquisar quem financia esses parlamentares e como eles atuam no jogo legislativo para elucidar como as leis são feitas no Brasil.

Para responder a essas perguntas, tenho que mergulhar na coleta e análise de dados sobre as tramitações das MPs. Espero apresentar resultados em breve.

Nota: A análise acima é uma reflexão ainda preliminar sobre achados da pesquisa de tese (veja as explicações em http://leisenumeros.blogspot.com.br/2015/03/rumo-tese-de-doutorado.html). Como dito acima, comentários, críticas e sugestões são muito bem vindos! With a little help from my friends, espero melhorar o resultado final da minha tese.